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Il
mercato della comunicazione, TV commerciale e servizio pubblico, TV e minori
Sintesi
dell’analisi e delle proposte
1.
Il mercato della comunicazione
1.1 Lo scenario europeo
1.2 Le telecomunicazioni
1.3 Il mercato televisivo
1.4 La televisione a pagamento
1.5 Fusioni e acquisizioni
1.6 Il mobile media mode e l’UMTS
1.7 L’editoria tradizionale ed elettronica
1.8 La convergenza
1.9 La regolamentazione europea e la new
economy
1.10 Le autorità di regolamentazione di settore e la competition law
2.
TV commerciale e servizio pubblico
2.1 Emittenza radiotelevisiva privata
2.2 Il servizio pubblico
2.3 Modello BBC o tedesco: servizio pubblico puro senza (o quasi) pubblicità
2.4
Il modello norvegese ed inglese: la missione del servizio pubblico
2.5 Il modello Nord Renania-Westfalia e dei Paesi Bassi: finestra pubblica
sulle reti commerciali
2.6 Sostituire il canone con il finanziamento dello stato
2.7 L’evoluzione dei sistemi della comunicazione
3.
TV e minori
3.1 Premessa
3.2 Le norme e codici di autoregolamentazione vigenti
3.3 L’analisi dei dati
3.4 I modelli proposti
Sintesi
dell’analisi e delle proposte
Nelle
telecomunicazioni è da registrare l’evoluzione del mercato della
telefonia mobile (oltre che fissa) nella fornitura di servizi-dati. I
pacchetti di servizi sono proposti con l’intento di massimizzare gli
effetti dell’integrazione verticale o orizzontale dei gruppo offerenti. Lo
sviluppo della concorrenza avviene a tutti i livelli: in termini di reti
(predisposizione di infrastrutture alternative) e di servizi (sviluppo di
nuove offerte, integrazione fisso-mobile, piattaforme multimediali, portali
verticali...). L’introduzione di normative anticoncorrenziali ha portato a
significative riduzioni nelle tariffe telefoniche a vantaggio di imprese e
consumatori. Grande impulso deve essere dato alla diffusione nelle aree
periferiche di internet con apposite tariffe. Nel settore televisivo lo
sviluppo della pay-tv ha attirato
nuovi operatori, provenienti sia dalla televisione terrestre in chiaro che
sta raggiungendo in Europa la sua fase matura, sia dalle telecomunicazioni
che registrano la tendenza alla diversificazione delle attività di core
business, come ad esempio Telecom Italia (Stream). Per aumentare la
penetrazione dei propri servizi le società informatiche e di
telecomunicazioni sfruttano la possibilità di accedere tramite la
televisione a nuove funzioni (per esempio Web Television). La fornitura di contenuti sulle reti di telefonia
mobile (il cosiddetto mobile media mode)
è la grande prospettiva europea dei prossimi anni. L’Europa è infatti più
avanti degli USA sia in termini di tecnologia, sia di penetrazione del
mobile. Ciò dovrebbe consentire l’accesso a internet a velocità
crescenti con terminali mobili di varia natura, quali telefoni e PDA
(computer palmari con funzioni di agenda, posta elettronica e notes), ma
anche attraverso computer portatili e soluzioni tecnologiche innovative. La
divaricazione dell’arena competitiva aumenta il disagio delle televisioni
pubbliche, che hanno grandi dimensioni ma faticano a muoversi nel nuovo
ambiente strategico (dinamico e internazionale), sia per il marcato carattere
nazionale (finanziamento tramite canone, legame con i governi), sia per i
numerosi vincoli operativi. Per quanto riguarda la Rai la nostra proposta
verte sull’eliminazione del canone, la cancellazione della pubblicità e
lo scorporo della rete di servizio. Dalla seconda metà del decennio
appena trascorso, la provvista di frequenze utilizzabili per l'emittenza radiotelevisiva è
destinata a quadruplicarsi con la conversione dal sistema terrestre al
digitale oggi in sperimentazione. Di conseguenza verrà meno la necessità
di fissare un numero chiuso per le emittenti su scala nazionale o locale.
Presumibilmente sul mercato si renderà possibile una libera e aperta
competizione, senza privilegi e senza penalizzazioni per alcuna impresa.
Nell'imminenza della conversione del sistema da analogico a digitale sembra
irragionevole, non giustificata da alcun interesse pubblico, e comunque
superata dai fatti, l'insistenza legislativa nel principio del numero chiuso
e dell'esclusione delle imprese che in esso non rientrano. Quando il sistema
numerico terrestre sarà a regime potranno operare, non solo le imprese che
oggi si vorrebbero estromettere, ma anche nuove imprese che avranno libero
accesso al settore della radiotelevisione. Per
quanto riguarda l’editoria tradizionale il 1999 è stato caratterizzato da
grandi investimenti su internet e dall’impegno di divulgazione della
rivoluzione digitale. Nel contempo le dotcom,
le imprese attive su internet, hanno effettuato notevoli investimenti
pubblicitari anche sulla carta stampata. In Italia il Gruppo l’Espresso ha
dato vita a una nuova iniziativa
(Kataweb), mentre i maggiori quotidiani hanno rafforzato la loro presenza online. I portali multiaccesso consentiranno agli utenti di
usufruire di servizi personalizzati (e-mail,
agenda, calendario), l’accesso a servizi informativi di base ed evoluti e
di effettuare transazioni e di accedere a informazioni disponibili solo su
tali portali (es. anteprime di brani musicali, interviste esclusive).
Esistono ormai numerose filiere su internet: i film, i notiziari televisivi,
con possibilità di visione in tempo reale del filmato (streaming
video) o di scaricare il file e visionarlo in un secondo momento, il webcasting,
etc. Il futuro vedrà quindi un aumento degli accordi strategici tra
distributori di informazioni (anche gli operatori telefonici) e produttori
di contenuti e, all’interno di questa categoria, si assisterà a
integrazioni nel tentativo di offrire al cliente offerte sempre più
differenziate. Vi sono anche delle alleanze importanti tra fornitori USA di
contenuti per internet e costruttori o operatori europei, come è stato il
caso rispettivamente per Siemens e TIM che hanno deciso di allearsi con il
portale Yahoo! per favorire la diffusione dell’internet mobile.
Analogamente AOL Europe si è accordata con Nokia ed Ericsson: lo conferma
la superiorità acquisita dal nostro continente nel settore delle
comunicazioni mobili. In futuro bisognerà arrivare alla diminuzione del
costo di un collegamento ad internet attraverso il telefono cellulare. A
riprova dell’importanza del fattore prezzo nel lancio di servizi-dati
innovativi nella telefonia mobile l’operatore mobile giapponese NTT Domoco,
che ha attivato un servizio WAP a basso prezzo, ha raccolto 3,5 milioni di
clienti in pochi mesi dall’avvio. Peraltro, il grande successo dei pur
costosi servizi di messaggistica SMS in Italia indica la possibilità di un
mantenimento di quote di mercato elevate anche attraverso prezzi scarsamente
elastici. Per quanto riguarda il futuro quadro normativo la Commissione
europea ha predisposto cinque proposte di direttiva (quadro regolamentare e
poteri delle autorità nazionali, autorizzazioni e licenze, accesso e
interconnessione, servizio universale, privacy e protezione dei dati) volte
a creare un quadro unitario della regolamentazione di tutte le
infrastrutture di comunicazione e di parte dei servizi (non sono compresi i
contenuti di tipo audiovisivo e quelli di internet). Il Parlamento europeo e
il Consiglio dell’Unione Europea saranno quindi chiamati nei prossimi due
anni a decisioni rilevanti per il futuro del settore.
Con
l’istituto delle autorità il legislatore ha tentato di indirizzare la
trasformazione tecnologica in corso, forzando in un unico contesto
d’azione settori con tradizioni legislative eterogenee: televisione,
stampa, informatica, telecomunicazioni. Oggi sulla scia dell’esempio di
convergenza del modello italiano si verifica la tendenza delle autorità ad
acquisire poteri nel campo della regolamentazione di tutte le infrastrutture
di comunicazione. La fase successiva dovrà vedere un rafforzamento della competition
law che in un mercato pienamente concorrenziale dovrà sostituire la
regolamentazione di settore. Nei settori dell’audiovisivo il passaggio al
mercato si è già verificato e le autorità di regolazione si sono
impegnate su tematiche quali: la gestione di criteri antitrust, la tutela
dei consumatori (minori, affollamento pubblicitario) e la costruzione dei
nuovi mercati televisivi aperti dalle innovazioni della tecnologia
(trasmissioni digitali terrestri, via satellite o via cavo). Entro questo
orizzonte di riferimento si delineano alcuni criteri di fondo che possono
orientare l’azione nell’attuale fase di transizione. Il primo è la
formazione di condizioni eque per la competizione sia verso i nuovi entranti
sia verso l’operatore già costituito i cui investimenti non vanno
svalutati. Il secondo criterio è la tutela del consumatore: le famiglie che
possono avvantaggiarsi di offerte più ampie, servizi personalizzati, prezzi
minori e le imprese, che da mercati più efficienti possono trovare un
premio al loro dinamismo. Un fattore essenziale in questo ambito è la
proliferazione delle fonti di contenuto che garantisce il massimo scambio
informativo come testimonia l’evoluzione di internet. Il limite da tenere
presente è che una crescente competizione tra fonti molteplici rende ancora
più necessaria un’attenta tutela dei diritti individuali in termini di
privacy. Il terzo criterio privilegia l’innovazione tecnologica, che
incentiva gli sviluppi di settore mediante la creazione di nuovi prodotti e
servizi e l’incremento di produttività nei processi operativi.
Un’applicazione rigorosa di questi criteri può generare ricadute di
grande rilievo sia sul sistema economico sia in generale sulla vita dei
cittadini. In primo luogo si amplia su larga scala la gamma dei servizi
cognitivi, sia ricreazionali sia di tipo organizzativo (dalla banca ai
rapporti con le amministrazioni pubbliche). In secondo luogo si creano i
presupposti per un taglio dei prezzi nei prodotti finali ed aumentando le
fonti d’informazione dei cittadini sui processi che hanno rilievo per la
collettività. I criteri indicati dovranno spingere il legislatore nella
scelta di un modello che anticipi le prospettive di evoluzione dei mercati
regolati, tracciate dai processi di convergenza ed integrazione oggi in
atto. Quindi un approccio normativo verso la società dell’informazione,
nella quale si assegna all’Autorità un ruolo di garanzia volto ad
assicurare il rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla nostra
costituzione, da quello di manifestare liberamente il proprio pensiero a
quello di essere correttamente informati.
1.
Il mercato della comunicazione
1.1 Lo scenario
europeo
La
liberalizzazione delle telecomunicazioni ha instaurato un processo di
armonizzazione tra i paesi dell’Unione. Nell’audiovisivo, nelle
telecomunicazioni e nei new media fusioni
e acquisizioni hanno aumentato la dimensione media degli attori. Nuovi
attori sono nati tramite integrazioni verticali e orizzontali. Per esempio,
nella telefonia mobile, Vodafone (UK) ha acquisito la tedesca Mannesmann a
sua volta proprietaria di Omnitel Pronto Italia ed Infostrada, nel campo dei
media i gruppi Pearson, Vivendi-Canal+ e News Corp hanno proceduto ad
importanti acquisizioni.
1.2 Le
telecomunicazioni
Il
quadro che va delineandosi è assai composito: grandi e medi gruppi
affrontano il mercato sia con vocazioni univoche (es. telefonia mobile), sia
con totale orizzontalità della presenza tipica delle public
utilities (presenti nelle reti di tlc, nella televisione digitale
satellitare e via cavo, nella fornitura di contenuti e di servizi). Si
assiste ad una ulteriore evoluzione del mercato della telefonia mobile
(oltre che fissa) nella fornitura di servizi-dati. La fornitura di pacchetti
di servizi avviene con l’intento di massimizzare gli effetti
dell’integrazione verticale o orizzontale del gruppo offerente: un esempio
è la fornitura in bundling di
servizi di tv via cavo e di telefonia. Lo sviluppo della concorrenza avviene
a tutti i livelli: in termini di reti (predisposizione di infrastrutture
alternative) e di servizi (sviluppo di nuove offerte, integrazione
fisso-mobile, piattaforme multimediali, portali verticali, etc.). Con
l’introduzione di normative anticoncorrenziali sono state riscontrate
significative riduzioni nelle tariffe telefoniche a vantaggio di imprese e
consumatori: i costi delle interurbane in Italia nel periodo febbraio 1999 -
febbraio 2000 sono scesi del 43% mentre i costi delle chiamate
internazionali del 44%. Va segnalata una forte crescita dell’utenza
internet: le stime indicano in 58 milioni il numero di apparecchi con
accesso al web in Europa per la
fine del 2001. Sono circa 127.000 le imprese presenti almeno con un loro
spazio informativo sul web per un
volume di affari di 460 miliardi. Particolare impulso a questo mercato si è
verificato con l’introduzione nel 1999 del modello di abbonamento freenet, in base al quale l’utente non paga l’abbonamento al provider
ma solo la connessione telefonica. In prospettiva, una ulteriore fase di
liberalizzazione delle telecomunicazioni, con una crescente importanza della
competizione in termini di reti alternative (e non più solo di servizi),
diverrà possibile grazie alla proliferazione di operatori muniti di reti
proprie e ai significativi investimenti sulle reti degli operatori oggi
dominanti (anche nella TV via cavo e sulle reti delle public
utilities) per sfruttare l’introduzione in tutta Europa, entro il
2001, del local loop unbundling (accesso
disaggregato alla rete locale), che consentirà ai clienti, qualora lo
desiderassero, di abbandonare del tutto l’incumbent
a favore di uno o più operatori alternativi.
1.3 Il mercato
televisivo
E’
necessario registrare l’affermazione della televisione digitale
(satellite, cavo e anche terrestre) in molti paesi europei. In particolare
lo sviluppo della pay-tv ha
attirato nuovi operatori, provenienti sia dalla televisione terrestre in
chiaro che sta raggiungendo in Europa la sua fase matura, sia dalle
telecomunicazioni che registrano la tendenza alla diversificazione delle
attività di core business, come
ad esempio Telefonica (Via Digital), France Télécom (TPS), Telecom Italia
(Stream). Per aumentare la penetrazione dei propri servizi più
specializzati o innovativi le società informatiche e di telecomunicazioni
sfruttano la possibilità di accedere tramite la televisione a nuove
funzioni (per esempio Web Television).
I nuovi entranti, che generalmente dispongono di risorse finanziarie più
elevate dei broadcaster, cambiano
le alleanze e aumentano il tasso di variabilità del sistema. La televisione
digitale, inoltre, diversifica le forme di pagamento diretto offrendo sia
servizi a consumo (pay-per-view)
sia modi di personalizzazione dell’accesso ai film (near
video on demand) che stanno per modificare la fruizione televisiva e la
valorizzazione di alcune categorie di programmi, come lo sport e i film.
L’espansione dell’universo multichannel
(TV via satellite, cavo e pay-tv) registra una crescita costante: in
Italia il 12.2% delle famiglie italiane è munito di antenna satellitare e/o
abbonato a servizi di TV a pagamento e il 15% delle famiglie con decoder
digitale riceve solo programmi in chiaro. Grazie ai bassi costi di
distribuzione della tecnologia digitale, gli standard aperti e le ricadute
sui basic packages della domanda di pubblicità crescono il numero degli
operatori. Il rincaro dei contenuti di qualità e gli elevati costi di
impianto inducono gli operatori più forti a moltiplicare i mercati di
sbocco e ad aumentare le dimensioni: da qui trae origine la significativa
ondata di acquisizioni e fusioni che ha segnato gli ultimi anni. La
concentrazione però non concerne l’insieme del mercato che tende invece a
differenziarsi in due segmenti ben separati. Da una parte c’è un mercato
ad alta intensità di capitale, integrato su scala mondiale e sempre più
concentrato, dove operano i soggetti di fascia alta, quelli che puntano alla
leadership attraverso la conquista delle grandi audience
e del pubblico con maggiore capacità di spesa (News Corp, Canal Plus,
DirecTV). Dall’altra parte ci sono i segmenti di nicchia dei vari mercati
nazionali, dove i contenuti hanno dinamiche di costo meno aggressive e si
verifica una moltiplicazione del numero degli operatori. La divaricazione
dell’arena competitiva aumenta il disagio delle televisioni pubbliche, che
hanno grandi dimensioni ma faticano a muoversi nel nuovo ambiente strategico
(dinamico e internazionale) sia per il marcato carattere nazionale
(finanziamento tramite canone, legame con i governi) sia per i numerosi
vincoli operativi. In Europa la diversificazione del mercato televisivo si
è manifestata con tempi e modi distinti da paese a paese. E’ da segnalare
il minore sviluppo del mercato europeo che vale la metà rispetto a quello
degli Stati Uniti: per quanto riguarda la pubblicità, le imprese in Europa
investono 147 dollari per famiglia televisiva contro i 255 investiti negli
Stati Uniti, per i servizi televisivi a pagamento (abbonamenti) le famiglie
in Europa investono in media 78 dollari contro i 229 dollari delle famiglie
americane. In Europa la televisione terrestre in chiaro occupa ancora tre
quarti del mercato. Per quanto riguarda i concessionari pubblici, perduto il
monopolio televisivo, hanno visto ovunque ridursi progressivamente le loro
quote di mercato e oggi rappresentano il 36% del mercato complessivo
europeo. I principali protagonisti della televisione pubblica, come BBC,
RAI, France Télévision, ARD e ZDF, mantengono quote di audience media
comprese tra il 38% e il 48%. La televisione commerciale registra una
costante espansione e oggi rappresenta il 38% del mercato totale europeo.
Tra i maggiori protagonisti ci sono gruppi come Mediaset, Bertelsmann,
Bouygues, Kirch, CLT.
1.4 La
televisione a pagamento
Le
diverse forme di televisione a pagamento che utilizzano le reti terrestri,
il cavo (in Italia scarsamente diffuso) e/o il satellite sono il secondo
segmento rilevante del mercato televisivo europeo. Tra i grandi paesi
europei solo Italia e Spagna non hanno sviluppato cavo e satellite (la
Germania ha oltre 18 milioni di famiglie abbonate alla tv via cavo e oltre 7
milioni di famiglie dotate di antenna satellitare). L’avvento della
tecnologia digitale ha accelerato lo sviluppo delle reti alternative e degli
acquisti televisivi a pagamento. In Italia, primo paese con la Francia,
operano due distinte piattaforme digitali: D+, controllata dalla francese
Canal Plus, e Stream avviata da Telecom Italia. L’analisi quantitativa del
mercato televisivo mostra che l’ingresso nella terza fase si caratterizza
per la notevole innovazione tecnologica che modifica i processi di
produzione abbassando le barriere d’ingresso nel settore e per la
convivenza di due segmenti, televisione in chiaro e televisione a pagamento,
che offrono un prodotto analogo e concorrono per conquistare il tempo di
ascolto delle famiglie. Questa situazione di tensione strutturale provoca
mutamenti nelle strategie delle aziende, riposizionamenti sul mercato in
vista dei nuovi assetti che si prevedono imminenti e un accentuato impulso a
costruire alleanze (fusioni, acquisizioni, joint-venture).
Da una parte, si accentua lo scontro per potenziare lo stock di programmi ad
alto richiamo disponibili in esclusiva: aumentano a ritmo accelerato gli
investimenti in produzione di fiction,
si diffondono gli accordi transnazionali per agevolare l’ammortamento dei
budget sempre maggiori, si intensifica la competizione per il controllo dei
diritti sportivi in chiaro e a pagamento. D’altra parte, cresce
l’importanza degli archivi televisivi che sempre più vengono articolati e
valorizzati con l’obiettivo di costruire canali tematici a basso costo da
inserire in bouquet televisivi
digitali. Nel campo della tv via cavo e satellitare digitale,
l’interattività resta il punto debole sia negli USA che in Europa. Per
quanto concerne l’accesso via satellite da parte di imprese e nuclei
familiari nuove prospettive potranno essere aperte dall’utilizzo dei
terminali interattivi satellitari (SIT o SUT).
1.5 Fusioni e
acquisizioni
Nel 1999 si è
accentuata la spinta alla crescita dimensionale. Sia l’inflazione da costi
sia l’impulso di molti operatori a competere nella fascia alta del mercato
hanno innescato una rincorsa alla crescita attraverso acquisizioni e accordi
e attraverso investimenti finanziati dal mercato: la competizione portata su
scala mondiale e l’accelerazione dei cicli tecnologici obbligano gli
operatori che rifiutano una dimensione di nicchia a perseguire una
espansione che possono sostenere solo con sostanziali e durevoli incrementi
dei flussi di entrata.
1.6 Il mobile
media mode e l’UMTS
La
fornitura di contenuti sulle reti di telefonia mobile (il cosiddetto mobile
media mode) è la grande prospettiva europea dei prossimi anni.
L’Europa è infatti più avanti degli USA sia in termini di tecnologia,
sia di penetrazione del mobile. Ciò dovrebbe consentire l’accesso a
internet a velocità crescenti con terminali mobili di varia natura, quali
telefoni e PDA (computer palmari con funzioni di agenda, posta elettronica e
notes), ma anche attraverso computer portatili e soluzioni tecnologiche
innovative. Nel 1999 sono cominciate in Europa le offerte di servizi WAP (Wireless
Application Protocol) da parte dei principali operatori di telefonia
mobile, in attesa della terza generazione (UMTS e IMT-2000). Il ritardo USA
avrà vari riflessi: in primo luogo, poiché meno del 50% dei telefoni in
uso oltreoceano è di tipo digitale, l’interattività richiesta per il
commercio elettronico non sarà disponibile a molti utenti USA mentre questa
caratteristica è disponibile sulla rete GSM per il 95% degli Europei.
Inoltre, secondo stime di Nokia, per il 2003 ci saranno nel mondo più
utenti internet dal mobile che non dal fisso, forse con l’eccezione degli
USA.
1.7 L’editoria
tradizionale ed elettronica
Per
l’editoria tradizionale il 1999 è stato caratterizzato da grandi
investimenti su internet e dall’impegno di divulgazione della rivoluzione
digitale. Nel contempo le dotcom,
le imprese attive su internet, hanno effettuato notevoli investimenti
pubblicitari anche sulla carta stampata. In Italia il Gruppo l’Espresso ha
dato vita a una nuova iniziativa (Kataweb), mentre i maggiori quotidiani hanno
rafforzato la loro presenza online.
I portali multiaccesso consentiranno agli utenti di usufruire di servizi
personalizzati (e-mail, agenda,
calendario), l’accesso a servizi informativi di base ed evoluti e di
effettuare transazioni e di accedere a informazioni disponibili solo su tali
portali (es. anteprime di brani musicali, interviste esclusive). Esistono
ormai numerose filiere su internet: i film, i notiziari televisivi, con
possibilità di visione in tempo reale del filmato (streaming
video) o di scaricare il file e visionarlo in un secondo momento, il webcasting,
etc. Da segnalare la firma di numerose joint-venture
come ad esempio tra il distributore cinematografico Metrodome e il gruppo
televisivo pay-per-view Digital
broadcasting co.
1.8 La
convergenza
Il
futuro vedrà verosimilmente un aumento degli accordi strategici tra
distributori di informazioni (anche gli operatori telefonici) e produttori
di contenuti e, all’interno di questa categoria, si assisterà a
integrazioni nel tentativo di offrire al cliente offerte sempre più
differenziate. In questa direzione tende l’accordo Vodafone (telefonia
mobile) e la public utility Vivendi per la realizzazione del portale multiaccesso
Vizzavi, che oltre a fornire una pluralità di contenuti dovrà divenire la
principale fonte di informazione sulle attività dei partner. Vi sono anche
delle alleanze importanti tra fornitori USA di contenuti per internet e
costruttori o operatori europei, come è stato il caso rispettivamente per
Siemens e TIM che hanno deciso di allearsi con il portale Yahoo! per
favorire la diffusione dell’internet mobile. Analogamente AOL Europe si è
accordata con Nokia ed Ericsson: la conferma la superiorità acquisita dal
nostro continente nel settore delle comunicazioni mobili.
1.9 La
regolamentazione europea e la new
economy
La
Commissione europea ha predisposto cinque proposte di direttiva (quadro
regolamentare e poteri delle autorità nazionali, autorizzazioni e licenze,
accesso e interconnessione, servizio universale, privacy e protezione dei
dati) volte a creare un quadro unitario della regolamentazione di tutte le
infrastrutture di comunicazione e di parte dei servizi (non sono compresi i
contenuti di tipo audiovisivo e quelli di internet). Il Parlamento europeo e
il Consiglio dell’Unione Europea saranno chiamati nei prossimi due anni a
decisioni rilevanti per il futuro del settore. Di particolare rilevanza è
il consolidamento delle direttive in tema di privacy e di tutela dei dati
personali. La scelta del tipo di regolamentazione che si vuole adottare non
può prescindere, tuttavia, da un’analisi del ruolo del sistema della
comunicazione nel più generale quadro dello sviluppo economico. Si
confrontano in tale ambito due tesi: quella della nuova rivoluzione
industriale basata sulla convergenza delle tecnologie digitali e delle
telecomunicazioni e quella meno ottimistica, per cui l’effetto sulla
produttività da parte dell’innovazione tecnologica di base è
relativamente modesto, e le reali prospettive di crescita potrebbero essere
meno favorevoli di quanto previsto. In futuro bisognerà arrivare alla
diminuzione del costo di un collegamento ad internet attraverso il telefono
cellulare. A riprova dell’importanza del fattore prezzo nel lancio di
servizi-dati innovativi nella telefonia mobile l’operatore mobile
giapponese NTT Domoco, che ha attivato un servizio WAP a basso prezzo, ha
raccolto 3,5 milioni di clienti in pochi mesi dall’avvio. Peraltro, il
grande successo dei pur costosi servizi di messaggistica SMS in Italia
indica la possibilità di un mantenimento di quote di mercato elevate anche
attraverso prezzi scarsamente elastici.
1.10 Le autorità
di regolamentazione di settore e la competition
law
I
legislatori sotto pressione dei nuovi operatori che puntano a cogliere le chance
rese possibili dalla tecnologia e dei paesi leader
di settore, che dalla fine dei monopoli sperano di ricavare per le proprie
aziende maggiori spazi commerciali, quasi ovunque scelgono di aprire alla
competizione in direzione della creazione di un mercato unico della
comunicazione. Con l’istituto delle autorità il legislatore ha tentato di
indirizzare la trasformazione tecnologica in corso, forzando in un unico
contesto d’azione settori con tradizioni legislative eterogenee:
televisione, stampa, informatica, telecomunicazioni. Oggi sulla scia
dell’esempio di convergenza del modello italiano si verifica la tendenza
delle autorità ad acquisire poteri nel campo della regolamentazione di
tutte le infrastrutture di comunicazione. La fase successiva dovrà vedere
un rafforzamento della competition law
che in un mercato pienamente concorrenziale dovrà sostituire la
regolamentazione di settore. Nei settori dell’audiovisivo il passaggio al
mercato si è già verificato e le autorità di regolazione si sono
impegnate su tematiche quali: la gestione di criteri antitrust, la tutela
dei consumatori (minori, affollamento pubblicitario) e la costruzione dei
nuovi mercati televisivi aperti dalle innovazioni della tecnologia
(trasmissioni digitali terrestri, via satellite o via cavo). Entro questo
orizzonte di riferimento si delineano alcuni criteri di fondo che possono
orientare l’azione nell’attuale fase di transizione. Il primo è la
formazione di condizioni eque per la competizione sia verso i nuovi entranti
sia verso l’operatore già costituito i cui investimenti non vanno
svalutati. Il secondo criterio è la tutela del consumatore: le famiglie che
possono avvantaggiarsi di offerte più ampie, servizi personalizzati, prezzi
minori e le imprese, che da mercati più efficienti possono trovare un
premio al loro dinamismo. Un fattore essenziale in questo ambito è la
proliferazione delle fonti di contenuto che garantisce il massimo scambio
informativo come testimonia l’evoluzione di internet. Il limite da tenere
presente è che una crescente competizione tra fonti molteplici rende ancora
più necessaria un’attenta tutela dei diritti individuali in termini di
privacy. Il terzo criterio privilegia l’innovazione tecnologica, che
incentiva gli sviluppi di settore mediante la creazione di nuovi prodotti e
servizi e l’incremento di produttività nei processi operativi.
Un’applicazione rigorosa di questi criteri può generare ricadute di
grande rilievo sia sul sistema economico sia in generale sulla vita dei
cittadini. In primo luogo si amplia su larga scala la gamma dei servizi
cognitivi, sia ricreazionali sia di tipo organizzativo (dalla banca ai
rapporti con le amministrazioni pubbliche). In secondo luogo si creano i
presupposti per un taglio dei prezzi nei prodotti finali ed aumentando le
fonti d’informazione dei cittadini sui processi che hanno rilievo per la
collettività. I criteri indicati dovranno spingere il legislatore nella
scelta di un modello che anticipi le prospettive di evoluzione dei mercati
regolati, tracciate dai processi di convergenza ed integrazione oggi in
atto. Quindi un approccio normativo verso la società dell’informazione,
nella quale si assegna all’Autorità un ruolo di garanzia volto ad
assicurare il rispetto dei diritti fondamentali sanciti dalla nostra
costituzione, da quello di manifestare liberamente il proprio pensiero a
quello di essere correttamente informati.
2.
TV commerciale e servizio pubblico
2.1
Emittenza radiotelevisiva privata
La
liberalizzazione dell'etere disposta con la sentenza del 15 luglio 1976 n.
202 della Corte Costituzionale era fondata sul riconoscimento del diritto di
iniziativa privata per le trasmissioni in ambito locale. A tale
riconoscimento era associato l'auspicio che il legislatore intervenisse per
individuare l'organo dell'amministrazione statale competente a rilasciare le
autorizzazioni. La corte evidenzia che con la ricorrenza dei requisiti
oggettivi e soggettivi il rilascio dell'autorizzazione è vincolato e non
meramente discrezionale, con tutte le conseguenze giuridiche che tale natura
dell'atto comporta nel nostro ordinamento. Con legge 6 agosto 1990 n. 223
(legge Mammì) il diritto d'iniziativa privata veniva riconosciuto anche su
scala nazionale subordinandolo al rilascio del titolo concessorio. Chiamata
a verificare la legittimità di tale regime, che presuppone lo svolgimento
di un'attività discrezionale da parte dell'amministrazione dello Stato, la
Corte Costituzionale ricollegò il principio della concessione alla
disponibilità delle frequenze (sentenza n. 112/1993). Solo in presenza di
una physical scarsity è possibile giustificare il numero chiuso delle
emittenti nazionali, stabilito in 12 nella prima versione del piano
nazionale di assegnazione delle frequenze (DPR 20 gennaio 1992) e in 11
nell'attuale versione (deliberazione dell'Autorità 30 ottobre 1998, n.68).
Un'implicita deplorazione del numero chiuso è rilevabile nella sentenza
della Corte Costituzionale (n. 402/93) con la quale si osserva che il
legislatore si era dimostrato
non insensibile ai valori del pluralismo prorogando il termine del regime
autorizzatorio. Secondo la
Corte tale principio era salvaguardato con il riconoscimento della facoltà
di trasmettere vuoi in regime concessorio vuoi in regime autorizzatorio. Il
regime concessorio è stato sostanzialmente confermato con legge 31 luglio
1997 n. 429 (la legge Maccanico) ma l'Autorità garante della concorrenza e
del mercato, con la decisione del 28 ottobre 1998, ha manifestato un
orientamento critico nei confronti di tale regime, osservando che le
concessioni sono spesso impiegate come strumenti di regolazione attraverso i
quali limitare discrezionalmente l'accesso al mercato di un numero
circoscritto di imprese, cui sono riconosciute posizioni di privilegio.
L'Autorità ha affermato che il superamento dello strumento concessorio
nelle ipotesi in cui la riserva non sia mai esistita ha individuato alcuni
settori nei quali le concessioni andrebbero eliminate e sostituite da misure
alternative, fondate su criteri oggettivi, trasparenti e non discriminatori,
quali per il settore radiotelevisivo le autorizzazioni. Alcune emittenti
televisive nazionali, che erano in legittimo esercizio al 31 luglio 1999,
non hanno ottenuto le concessioni richieste e sono riuscite a sopravvivere
in virtù di provvedimenti di sospensione dell'autorità giudiziaria. Si
tratta ovviamente di una sopravvivenza precaria e soggetta all'alea dei
giudizi in corso. Il carattere effimero degli esercizi mortifica le imprese,
rendendo impraticabili programmi ed investimenti. Dalla seconda metà del
decennio la provvista di frequenze utilizzabili per l'emittenza
radiotelevisiva è destinata a quadruplicarsi con la conversione dal sistema
terrestre al digitale oggi in sperimentazione. Di conseguenza verrà meno la
necessità di fissare un numero chiuso per le emittenti su scala nazionale o
locale. Presumibilmente sul mercato si renderà possibile una libera e
aperta competizione, senza privilegi e senza penalizzazioni per alcuna
impresa. Nell'imminenza della conversione del sistema da analogico a
digitale sembra irragionevole, non giustificata da alcun interesse pubblico,
e comunque superata dai fatti, l'insistenza legislativa nel principio del
numero chiuso e dell'esclusione delle imprese che in esso non rientrano.
Quando il sistema numerico terrestre sarà a regime potranno operare, non
solo le imprese che oggi si vorrebbero estromettere, ma anche nuove imprese
che avranno libero accesso al settore della radiotelevisione. Costituisce
dunque un'assurda dissipazione di risorse tecnologiche, economiche e umane
la chiusura coattiva delle emittenti che non rientrano nel numero chiuso
attualmente in vigore in costanza del sistema analogico. Tanto più che alle
emittenti aventi titolo si affiancano, senza inconvenienti di sorta, le
emittenti che sono ritenute immeritevoli di titolo concessorio. Il passaggio
dalla tecnica analogica a quella digitale costituisce la base di una
normativa transitoria, che dovrebbe rilegittimare le emittenti attualmente
in esercizio, con un'autorizzazione ex
lege generalizzata fino al rilascio delle autorizzazioni, ovvero con il
conferimento al Ministero delle Comunicazioni del potere di rilasciare
autorizzazioni provvisorie fino alla completa connessione tecnica. La nuova
legge dovrebbe risolvere altre questioni. Deve essere rimosso il limite
territoriale che attualmente impone di modellare il bacino di utenza locale
sul territorio regionale. L'identificazione geografica dell'ambito locale
con il territorio delle Regioni o delle Province Autonome risponde a motivi
storici, ma non trova alcuna giustificazione nella realtà attuale del
mercato. Anche sul piano puramente tecnico la regionalizzazione delle reti
(per cui l'area di servizio di ogni impianto deve essere contenuta, per
quanto possibile, nell'ambito del bacino regionale) costringe le emittenti a
soluzioni tecniche di riduzione del tutto innaturali, dispendiose e
antieconomiche. Risponde ad un criterio di razionale utilizzazione dello
spettro radioelettrico la collocazione degli impianti in punti di
irradiazione in quota, con ampie aree di servizio. L'adozione di questo
criterio potrebbe rispondere anche alle esigenze ambientali e sanitarie, in
quanto gli impianti risulterebbero lontani dagli abitati e sarebbe
scongiurato il rischio di irradiazioni nocive. Sembra ragionevole e giusto,
infine, che ogni impresa assuma la dimensione più confacente alla propria
organizzazione e alla propria vocazione, in armonia con i principi di libertà
di iniziativa economica e di espressione. E' da sottolineare il paradosso
attuale che vede emittenti con concessioni locali autorizzate a trasmettere
sul satellite in tutta Europa.
Le
emittenti radiofoniche in questi anni sono cresciute all'ombra della
disciplina dettata per l'emittenza televisiva. L'applicazione delle norme
delle leggi nn. 223/90 e 122/98 al settore radiofonico derivano alcuni dubbi
interpretativi e sono limitativi per la sua crescita. E' necessario
pervenire ad una normativa specifica che tenga conto delle peculiarità del
mezzo radiofonico, anche al fine di promuovere una maggiore competitività
nel settore.
Per
la crescita del settore radiotelevisivo privato locale è necessario
sciogliere il nodo della posizione dominante della concessionaria pubblica
che restringe fortemente la concorrenza, in considerazione del fatto che
oltre agli introiti pubblicitari fruisce anche dei proventi derivanti dal
canone. Il paragrafo successivo approfondirà tale importantissimo aspetto.
2.2
Il servizio pubblico
La
concezione più evoluta di servizio pubblico deve accogliere una visione
oggettiva (cosa è) piuttosto che soggettiva (chi fa). La Corte
Costituzionale (sentenza n. 58 del 1965) ha sancito la possibilità di
affidamento in concessione ad una società privata del servizio di
radiotelevisioni, il referendum dell’11 giugno 1995 ha abrogato il
principio “a totale partecipazione pubblica” della legge Mammì
eliminando la riserva della titolarità delle azioni Rai alla mano pubblica.
La legge Meccanico, n. 249/97, che stabilisce l’estraniazione della
pubblicità dalla terza rete Rai è tutt’oggi inattuata. Va inoltre
ricordato che la Rai, il cui azionista (quasi) unico è in liquidazione,
partecipa in altri soggetti televisivi: il 5.36% di TV internazionale Spa
titolare di Telemontecarlo, il 50% di San Marino Rtv e l’1% di Tele+ (con
l’impegno di acquistare il 5% entro il 2000). Nel paesi sviluppati, ad
esclusione della Nuova Zelanda dove emittenti pubbliche e private hanno gli
stessi vincoli e opportunità, lo stato si rende garante dell’esistenza di
uno o più soggetti pubblici (Francia, Germania, Giappone, Italia,
Portogallo, Regno Unito, Spagna e USA prima, Australia, Austria, Canada,
Danimarca, Finlandia, Paesi Bassi e Svizzera poi). I paesi del secondo
gruppo hanno attuato politiche di privilegio del settore pubblico per
un’esigenza di difesa rispetto a possibili colonizzazioni culturali. Nei
paesi europei di questo gruppo la costituzione di un monopolio pubblico
dell’etere terrestre ha sortito l’effetto opposto di sviluppare il
mercato privato satellitare oltre i confini nazionali. Australia e Canada
per il mantenimento di contenuti “indigeni” hanno adottato particolari
criteri di rilascio delle licenze, di finanziamento e incentivazione. Una
particolare enfasi alla produzione di opere autoctone, aspetto
particolarmente presente anche in Francia che andando oltre la Direttiva TV
senza frontiere sui contenuti europei ha esplicitato una quota minima di
prodotti francesi estesa a tutte le emittenti private.
2.3
Modello BBC (o tedesco): servizio pubblico puro senza (o quasi) pubblicità
Il
finanziamento pubblicitario di un’emittente televisiva ne inquina
inevitabilmente l’autonomia e aumenta l’assimilazione al modello tipico
della televisione commerciale in una sorta di sindrome da degenerazione
imitativa. La Rai oggi è attestata su una quota di pubblicità intorno al
40% con un trend di crescita da 1 a 2 punti percentuali l’anno.
Interpretando la missione di servizio pubblico in modo rigido e puro la
televisione pubblica deve essere indipendente da una fonte di finanziamento
vincolante quale è la pubblicità. E’ altresì utile sottolineare che la
pubblicità non è gratuita (se non in apparenza) ma è un costo indiretto
che il telespettatore è costretto a pagare. E' necessario liberare la Rai
dalla eterodirezionalità tipica del modello pubblicitario al fine di
acquisire una maggiore libertà di produzione e di programmazione del
palinsesto. Sarà così possibile uscire dalla logica dell’audience
liberando numerose risorse che andranno ad arricchire il mercato
pubblicitario stimolando la nascita di nuove emittenti (vedi punto 1.2).
Seguendo questa via si incorre nel rischio di indebolire la TV come soggetto
di mercato e di aumentare la dipendenza della televisione pubblica dal
Governo. Un’interessante soluzione intermedia è quella fornita dal
modello tedesco che esclude la pubblicità dalle due reti di servizio
pubblico durante il prime time (dopo le 20) e il fine settimana. Questo
aspetto svincola gli spazi di maggior interesse comunicativo dalla spada di
Damocle dell’audience. Il pregio di questa proposta è quella di spostare
lo scontro sulla qualità all’interno dell’arena commerciale, la mattina
e il pomeriggio, consentendo una reale diversificazione. Il rischio anche
qui è quello di una perdita di competitività in termini di mercato.
2.4
Il modello norvegese ed inglese: la missione del servizio pubblico
In
questo possibile modello lo stato non si limita a finanziare una rete
pubblica ma bensì costruisce un insieme di programmi che vengono inseriti
all’interno di palinsesti di altre emittenti che rispettano determinati
requisiti di qualità ed organicità di proposta. Lo stato potrebbe arrivare
a stipulare diversi contratti di servizio con soggetti differenti tra loro
che si impegnerebbero a realizzare un’offerta di servizio pubblico,
definita in termini quantitativi e qualitativi, in fasce di palinsesto dove
viene preclusa la pubblicità. Questo modello ha come pregio quello di
liberalizzare il concetto di televisione pubblica ottenendo una pluralità
di soggetti, pubblici e privati. Un’esperienza simile a quella di Radio
Radicale che sostituitasi alla Rai garantisce le dirette dal Parlamento.
2.5
Il modello Nord Renania-Westfalia e dei Paesi Bassi: finestra pubblica sulle
reti commerciali
Nel
Land tedesco al ‘canonico’ servizio pubblico è stato imposto alle tv
commerciali di mettere in onda, per alcune ore a settimana, in prima e
seconda serata, programmi realizzati da una specifica società che opera su
licenza per la realizzazione di trasmissioni a carattere culturale. Seguendo
questa indicazione un’esperienza che potrebbe essere sviluppata è quella
dei Paesi Bassi con la realizzazione di spazi per le associazioni di
telespettatori (sono una quarantina) o comunque soggetti non-profit.
2.6
Sostituire il canone con il finanziamento dello stato.
Il
21% degli italiani lo evadono, il 4% è moroso, quello che in Rai continuano
ad ostinarsi a chiamare abbonamento ma è a tutti gli effetti un’imposta
(sentenza della Corte Costituzionale del 1988) è svincolata dall’offerta
e non è correlato a nessun strumento di verifica del gradimento. La Rai si
vanta di avere il canone più basso d’Europa (falso perché in Grecia è
un terzo, in Spagna Portogallo e Paesi Bassi non esiste!) ma fa sostenere
agli utenti il costo della presenza pubblicitaria più invadente del
continente con le conseguenze degenerative della qualità del prodotto.
L'alternativa al canone obbligatorio è il finanziamento diretto da parte
dello stato con apposita allocazione di bilancio. Un finanziamento vincolato
per un periodo almeno triennale sulla base di specifici progetti editoriali
che dovrebbero comunque essere sottoposti alla discussione ed
all’approvazione parlamentare. Inoltre in Australia, Giappone e Regno
Unito l’unica possibilità di ricavi commerciali consentita è tramite la
vendita dei propri programmi: il concetto di fondo è che le emittenti
pubbliche, in quanto di servizio, non debbano porsi in posizione analoga
delle emittenti private, e in concorrenza con esse, ma debbono realizzare i
propri obiettivi all’interno della missione del servizio.
2.7
L’evoluzione dei sistemi della comunicazione
L'evoluzione
dell'offerta comunicativa radiotelevisiva è passata attraverso quattro
grandi fasi. La prima, quella monopolistica, nella quale la radiotelevisione
era principalmente, quasi inevitabilmente, servizio pubblico con l'intento
di informare, educare ed intrattenere. La seconda fase, quella dello
sviluppo delle televisioni commerciali ha stimolato nuove e diverse forme di
informazione e intrattenimento che hanno indotto il servizio pubblico a
ridefinire il suo ruolo. Il confronto si è così posizionato sull'asse
della concorrenza diretta e per differenziazione per l'acquisizione
dell'audience ai fini del mercato pubblicitario e del pubblico. La terza
fase è quella che stiamo vivendo in Italia dove si assiste ad una crescita
esponenziale di offerta con la nascita e lo sviluppo della pay
TV resa possibile dalla trasmissione satellitare digitale che ha
notevolmente abbattuto I costi d'accesso e aumentato il numero dei canali.
La quarta fase avviata nei paesi più avanzati del nostro è caratterizzata
dalla veicolazione delle informazioni attraverso reti sempre più evolute e
capillari: interattività, menù d'offerta sempre più ampi,
personalizzazione, aumento dei protagonisti e dei produttori.
Il
processo di digitalizzazione grazie alle nuove tecnologie (compressione,
banda illimitata, broadband…)
provocano l’abbondanza di segnali e il conseguente ampliamento
dell’offerta mediatica. Digitalizzazione significa quindi multimedialità
e convergenza tra i media (giornali, TV, radio, video…). Per
quanto riguarda la televisione digitale le condizioni di offerta e di
commercializzazione sono ormai assestate su livelli europei. L’adozione di
uno standard unico per i set top box
offrirà un trampolino di lancio alla televisione digitale terrestre,
capace, nel giro di qualche anno, di generare facilitare le condizioni
economico-tecnico d’accesso ai nuovi canali e all’ampio ventaglio di
servizi interattivi ad essi associati. L’introduzione della
televisione digitale, la diversificazione delle condizioni di accesso ai
servizi televisivi e delle forme di pagamento, la moltiplicazione dei canali
televisivi e la specializzazione della programmazione dei canali tematici
hanno creato nel mercato televisivo italiano le condizioni per l’ingresso
di nuovi attori in grado di arricchire il quadro competitivo. Le tendenze
del mercato della tv a pagamento in Europa indicano la preferenza del
pubblico per due tipi di programmazione: lo sport e i film per i quali
l’industria audiovisiva europea ha un ruolo marginale. Cresce anche la
domanda di canali di nicchia, che le imprese audiovisive europee, almeno in
un primo tempo, saranno in grado di soddisfare più facilmente. Si
susseguono gli annunci d’iniziative di cablaggio delle zone metropolitane
e di città di dimensioni intermedie. Il motore delle iniziative sta nella
liberalizzazione delle telecomunicazioni e nelle prospettive dei servizi a
banda larga che si intrecciano con la televisione. Le società che
sviluppano i servizi di telefonia fissa prevedono di sfruttare le
infrastrutture di trasmissione per fornire la gamma completa dei servizi di
telecomunicazione, comprese le diverse forme di televisione. In prospettiva
l’intreccio tra internet e televisione diventa centrale non solo nelle
iniziative di potenziamento delle imprese televisive, ma anche nelle loro
strategie di diversificazione. I nuovi fronti sono: a)
l’integrazione dei programmi televisivi con servizi internet con
personalizzazione dei contenuti, ciò consentirà di potenziare diversi
generi televisivi, di aumentarne il valore aggiunto e le forme di
commercializzazione; b) l’uso di
internet-veloce come canale di distribuzione televisiva, con l’opportunità
di sviluppare servizi di video a richiesta e di accesso personalizzato ai
diversi prodotti audiovisivi; c) la possibilità di arricchire gli annunci pubblicitari con
servizi interattivi che permettono di aumentare le condizioni di
commercializzazione; d) la
possibilità di avviare iniziative di commercio elettronico, sfruttando la
propria immagine di marca e il rapporto fiduciario con il proprio pubblico.
Si tratta di scenari a cui stanno già lavorando le imprese più innovative
e intraprendenti, ma questa sarà una strada obbligata per tutti gli
operatori televisivi nazionali e locali, grandi e piccoli, nell’ottica del
prossimo passaggio dalla televisione analogica a quella digitale. Nel
cyberspazio le barriere spaziali e geografiche si annullano e i processi di
internazionalizzazione provocano una vera e propria deregulation che, pur determinando una crescente concorrenza hanno
insiti numerosi rischi, tra i quali, la mancanza di controllo delle fonti.
È necessario introdurre una disciplina specifica per i nuovi servizi della
società dell'informazione, in particolare per i servizi interattivi
collegati in un palinsesto televisivo (video
on demand, pay per view, near video on demand) e per i canali di
promozione dei programmi, in considerazione della complessità derivante
dall'applicazione, nei confronti di tali servizi, delle disposizioni in
materia di affollamenti. Ciò al fine di non limitare la potenzialità delle
nuove tecnologie ma per governare i nuovi processi evitando le distorsioni
che si incominciano ad intravedere.
3.
TV
e minori
3.1 Premessa
E’
universalmente riconosciuto l’effetto omologante dei modelli proposti
dalla televisione. Le peculiari caratteristiche del mezzo televisivo rischia
di imporre un inprinting
predefinito dagli operatori televisivi sull’immaginario dei bambini
disabituandoli all’analisi critica ed inibendone la capacità di scoperta
personale. Tale condizionamento solitamente avviene sotto forma di
diffusione di un nuovo tipo di linguaggio oltre che di imposizione di mode
in genere fino ad arrivare ai più sottili condizionamenti sulle modalità
di relazione con i coetanei, col mondo della scuola, dello sport e della
famiglia.
3.2 Le norme vigenti e i codici di
autoregolamentazione
Sono
notevoli le difficoltà riscontrate dall’Autorità nella vigilanza sulla
programmazione televisiva destinata al pubblico più giovane. La genericità
di alcune norme in materia di tutela dei minori e l’estrema frammentarietà
che caratterizza il panorama legislativo in materia sono i principali limiti
riscontrati dai quali consegue una notevole incertezza del quadro delle
sanzioni applicabili. Il quadro normativo di riferimento è composto: a)
dalla legge n. 223/90 che, all’articolo 15, comma 10, stabilisce il
divieto di trasmissione di programmi che possano nuocere allo sviluppo
psichico o morale dei minori; b)
dal decreto ministeriale n. 425/91, che prevede norme a tutela dei minorenni
in relazione alla pubblicità televisiva; c)
la legge n. 203/95, che all’articolo 3, comma 4, stabilisce che la
trasmissione televisiva di film contenenti immagini di sesso o di violenza
tali da poter incidere negativamente sulla sensibilità dei minori è
ammessa solo tra le ore 23 e le ore 7, salvo quanto disposto dall’articolo
15 della legge n. 223/90; d) dalla convenzione fra il Ministero delle comunicazioni e la RAI,
che all’articolo 11 stabilisce l’impegno da parte della società
concessionaria del servizio pubblico a realizzare su ogni rete linee di
programmazione per i minori che tengano conto delle esigenze e della
sensibilità della prima infanzia e dell’età evolutiva; e)
dal contratto di servizio stipulato tra il Ministero e la RAI, il cui
articolo 5 prevede che quest’ultima dedichi particolare attenzione ai
messaggi di violenza veicolati direttamente ed indirettamente dal mezzo
televisivo ed effettui un controllo qualitativo e preventivo sui messaggi
pubblicitari, affinché questi non mettano in pericolo l’equilibrato
sviluppo della personalità dei minori. A queste disposizioni si sommano
inoltre numerosi codici di autoregolamentazione, stipulati tra gli operatori
del settore delle comunicazioni, sul cui rispetto avrebbero dovuto vigilare
appositi organismi interni di sorveglianza. Fra i codici di
autoregolamentazione si ricordano: i protocolli deontologici su informazione
e minori (Carta di Treviso) sottoscritti nel 1995 dal Consiglio nazionale
dell’Ordine dei giornalisti e dalla Federazione Nazionale Stampa Italiana,
il codice di autoregolamentazione nei rapporti tra TV e minori, sottoscritto
nel 1997 da RAI, Mediaset, Cecchi Gori Communications, FRT ed AER e il
codice di autodisciplina pubblicitaria (ventottesima edizione, in vigore dal
18 maggio 1999). Non possiamo dimenticare che l’articolo 31 della nostra
Carta costituzionale impegna lo Stato a proteggere l’infanzia e che
l’articolo 3 della Convenzione ONU relativa ai diritti del fanciullo,
ratificata ai sensi della legge 27 maggio 1991, n. 176, afferma chiaramente
che i diritti del bambino costituiscono oggetto di tutela preferenziale a
fronte dei diritti degli adulti. La tutela dei minori è uno dei compiti
affidati dalla legge istitutiva all’Autorità tramite la Commissione per i
servizi e i prodotti che “verifica
il rispetto nel settore radiotelevisivo delle norme in materia di tutela dei
minori, anche tenendo conto dei codici di autoregolamentazione relativi al
rapporto tra televisione e minori e degli indirizzi della Commissione
parlamentare per l’indirizzo generale e la vigilanza dei servizi
radiotelevisivi”. Inoltre il Consiglio accerta la mancata osservanza
da parte della concessionaria del servizio pubblico radiotelevisivo degli
indirizzi formulati dalla Commissione parlamentare per l’indirizzo
generale e la vigilanza dei servizi radiotelevisivi.
3.3 L’analisi dei dati
Nell’ambito
del programma di monitoraggio in materia di tutela dei minori, l’Autorità
per le comunicazioni nel 1999 ha promosso una ricerca sui programmi
televisivi trasmessi dalle principali reti nazionali nel periodo dal 1°
novembre 1999 al 6 gennaio 2000 destinati ai bambini di età inferiore ai 12
anni. Nel corso della ricerca sono state monitorate 9.648 ore di
trasmissione delle quali 750 dedicate alla programmazione per bambini. Al
primo posto Italia 1 con il 19,12% dei propri programmi, seguita da Rai Uno
(10,41%) e RaiDue (9,16%). Rete 4 non ha trasmesso alcun programma per
minori nel periodo oggetto della ricerca. È possibile suddividere la
programmazione per bambini in alcuni generi: fiction
(cartoni animati, film e telefilm), informazione, pubblicità e altro
(sigla, gioco interattivo, gioco in studio e animazione). RaiUno è
l’unica emittente ad avere una distribuzione quasi paritetica tra fiction
e resto della programmazione, mentre nelle altre emittenti prevale, sia
pure in misura diversa, il genere fiction
(soprattutto cartoni animati). Fa eccezione RaiTre che si differenzia,
invece, in quanto presenta una maggiore percentuale di programmi del genere
“altro”. Suddividendo i programmi fiction
per nazionalità di produzione si riscontrano significative differenze
tra le emittenti esaminate. Si evidenzia una notevole presenza di produzioni
di origine statunitense e giapponese. Parallelamente, il tempo di
trasmissione riservato alle opere europee appare basso, sopratutto nel caso
delle emittenti private. Una riflessione a parte merita il genere pubblicità
nelle trasmissioni per bambini: il tempo occupato suddiviso fra le varie
emittenti mettono in evidenza che Italia 1, a fronte di un maggior tempo di
programmazione dedicato ai bambini, raccoglie la gran parte delle inserzioni
pubblicitarie. Significativo è il monitoraggio effettuato da ABSTRACT
sull’arco della settimana, nella fascia dalle 15.45 alle 9.15, allo scopo
di verificare la conformità con quanto sancito dal codice di
autoregolamentazione TV e minori del 1997. L’analisi comprende le seguenti
aree: violenza, sessualità, angoscia e orrore, volgarità, linguaggio,
valori negativi e stereotipi; ad essa è stata aggiunta un’area di valori
positivi. Sono stati rilevati circa 400 episodi significativi di violazione
dei quali 27 sono stati valutati come gravi o molto gravi. Queste ultime
riguardano i trailer e i programmi
d’informazione. Nel complesso le violazioni maggiori riguardano gli spot
pubblicitari, i promo e la fiction. Cifre fornite dal Dipartimento degli affari sociali della
Presidenza del Consiglio dei Ministri forniscono interessanti indicazioni
sulla quantità di tempo trascorso davanti alla televisione: oltre la metà
dei ragazzi vede la televisione dalle due alle quattro ore al giorno, ed una
quota pari ad un terzo tra loro la segue per oltre quattro ore, dedicandogli
così un tempo simile a quello occupato dalle attività scolastiche. Per
quanto riguarda le fasce di età in rapporto all’ascolto televisivo si
rileva che, mentre non è trascurabile la percentuale di bambini tra i 3 ed
i 5 anni che guardano la televisione addirittura per più di cinque ore al
giorno, la propensione all’assiduità della visione cresce a partire dai 6
anni, passando dal 93 al 99 per cento per la fascia fino a 14 anni d’età.
La qualità dell’ascolto conferma come la visione televisiva interferisce
nella vita relazionale e nel rapporto con i genitori. E’ elevata la quota
di ragazzi che guardano la televisione nel pomeriggio: in questi casi
l’ascolto è quasi sempre solitario e quindi più pericoloso. Emergono
comunque differenze di comportamento in base all’età: i più piccoli sono
abituati a mettersi davanti all’apparecchio televisivo nella mattinata,
spesso subito dopo il risveglio, in un orario che dovrebbe essere dedicato
agli affetti, con le conseguenze negative che tutti gli esperti da anni
denunciano. Lo conferma il fatto che quasi il 15 per cento dei bambini dai 3
ai 5 anni guardano la televisione appena alzati e da soli. Nel corso del
primo quadrimestre del 2000 l’Autorità segnala 91 segnalazioni
riguardanti altrettante ipotesi di violazione della normativa vigente in
materia di minori. Altre 83
segnalazioni in materia di servizi audiotex
e internazionali in relazione al divieto di presentare forme e contenuti di
carattere erotico, pornografico o osceno oltre che al divieto, per le
emittenti televisive e radiofoniche locali e nazionali, di propagandare
servizi audiotex e videotex (linee dirette, messaggerie vocali, chat line, one to one e hot
line), nelle fasce di ascolto e di visione fra le ore 7.00 e le ore
24.00.
3.4 I modelli proposti
Progettare
e realizzare i programmi per ragazzi è un impegno delicato, da svolgere con
personale qualificato che tiene conto dei molti aspetti interdisciplinari;
l’iniziativa legislativa deve essere indirizzata al reperimento di mezzi
risorse per incentivare una programmazione qualitativamente più adatta al
pubblico italiano. Un primo obiettivo è quello di ripristinare la fascia
oraria di programmazione specificamente dedicata ai minori, come da anni
accade in altri Paesi europei e come solo ora si sta timidamente tornando a
fare anche in Italia, dopo la soppressione della cosiddetta TV dei ragazzi:
una raccomandazione rivolta soprattutto alla concessionaria pubblica.
Dall’analisi dei dati raccolti è emerso che il livello qualitativo della
programmazione dedicata ai bambini è piuttosto basso. In genere si tratta
della proposizione di modelli provenienti dall’estero, da culture estranee
alla nostra, come quella giapponese o americana, spesso qualitativamente
scadenti o diseducativi. L’assenza pressoché totale di una proposta
autoctona rende questa situazione insostenibile: in Italia solo l’8 per
cento della programmazione dedicata ai ragazzi è prodotta localmente, in
Gran Bretagna è il 30 per cento. Non si tratta di imporre un determinato
modello culturale, quanto piuttosto di vigilare al fine di indirizzare la
programmazione verso un livello qualitativo più alto in grado di favorire
l’autoconsapevolezza nei giovani. E’ quindi necessario incentivare la
produzione nazionale di cartoni animati e programmi dedicati all’infanzia,
realizzati da personale specializzato come già stanno facendo da tempo
altri paesi dell’Unione europea, ed eliminando in tal modo l’attuale
preponderanza di modelli culturali stranieri estranei alla tradizione
europea, a volte diseducativi e di pessima qualità. Si deve altresì
scoraggiare la tendenza a trasmettere programmi educativi per ragazzi e
cartoni animati di qualità più elevata sui canali a pagamento, lasciando
invece la residua produzione, presumibilmente meno pregiata, alla visione
gratuita sulle reti generaliste. In tal modo si crea un pubblico di serie A,
cui rivolgere le proposte più curate, ed un pubblico di serie B, che quella
qualità non può permettersi di accedere. Accade anche che i genitori a
volte utilizzino la televisione come baby
sitter parcheggiando davanti al video i propri figli per alcune ore al
giorno. Dai dati forniti nelle audizioni della Commissione parlamentari per
i diritti dell’infanzia è risultato che tale fenomeno è più diffuso
nelle famiglie che hanno un tasso di scolarizzazione inferiore. In questo
campo può quindi giocare un ruolo importante il sostegno, economico o
normativo che lo stato dovrebbe offrire alle famiglie al fine di agevolare
la paternità e la maternità, evitando la tentazione di criminalizzare le
mamme che lavorano. Di fronte ai mass media e all’avanzata di internet, il
ruolo qualitativo dei genitori diventa importante per il futuro stesso dei
bambini. La funzione educativa, che compete anzitutto alla famiglia e alle
istituzioni scolastiche, può e deve essere agevolata dalla televisione. Lo
stato dovrebbe dunque promuovere una campagna informativa per appoggiare i
genitori e specialmente quelli di domani informandoli sul tipo di influenza
che il mezzo televisivo può esercitare sui figli, sia in chiave positiva
che negativa. La televisione deve essere una delle tante esperienze che si
attraversano con la crescita, con la differenza che questa ha un potenziale
straordinario che aspetta solo di essere sfruttato nel miglior modo
possibile. Pertanto anche la scuola gioca un ruolo fondamentale e deve
educare all’uso della televisione e dei mezzi di comunicazione, insegnando
i metodi per sfruttarne le grandi potenzialità. L’analisi evidenzia come
la trasmissione di violenza in TV sia un fenomeno quotidiano: in tal modo si
trasmettono ai minori modelli di comportamento aggressivo alla cui
suggestione sono maggiormente esposti proprio i bambini più piccoli,
naturalmente indifesi di fronte al bombardamento di immagini che
spettacolarizzano e banalizzano il dolore. A tal fine con l’avvento dei set
top box che permetteranno dal 2006 la visione del digitale
terrestre sarà possibile introdurre i filtri di controllo parentale come
quelli disponibili sui decoder
satellitari. E’ agghiacciante il dato statistico che sottolinea come un
bambino ha visto almeno 18 mila omicidi prima di finire le elementari con i
temibili effetti di assuefazione e di emulazione che ne conseguono. E’
importante che ai ragazzi siano proposti modelli positivi, sia nei cartoni
animati (spesso violenti) che nella produzione di fiction
televisiva, particolarmente seguita dai giovani. E’ inoltre da
stigmatizzare la concezione dei bambini come oggetti di campagne
consumistiche piuttosto che come soggetti di diritto. In tale contesto si
impone il problema della pubblicità durante i programmi televisivi dedicati
all’infanzia: la normativa attuale, costituita soprattutto dal recepimento
delle direttive europee consente a l’inserimento di spot
durante le trasmissioni per ragazzi e persino nel corso di cartoni animati,
purché aventi durata programmata non inferiore a trenta minuti. E’
necessario legiferare urgentemente su alcuni punti: restrizione della
trasmissione durante i programmi dedicati ai bambini di trailers
relativi a trasmissioni non adatte all’infanzia, divieto della presenza di
bambini attori negli spot e nelle
televendite, eliminazione della pubblicità mascherata o ingannevole,
divieto delle televendite presentate dallo stesso conduttore del programma
per bambini, figura in cui i ragazzi si identificano ed infine divieto
dell’inserimento di spot durante
i cartoni animati dedicati ai più piccoli. Il divieto di interruzione già
in vigore in Svezia, Norvegia, Austria, Grecia e Belgio. Punto importante è
il monitoraggio che l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, cui
è demandato il compito di controllare la programmazione televisiva, non
riesce a realizzare in quanto non dispone di strumenti finalizzati al
monitoraggio delle trasmissioni. E’ sentita l’esigenza di dotare
l’Autorità di un ufficio per il monitoraggio delle trasmissioni
televisive per garantire l’applicazione delle leggi esistenti in materia
di rapporto tra minori e TV e ad utilizzare a tal fine la capillare rete dei
Corelat (Comitati regionali radiotelevisivi). Le concessionarie televisive
pubbliche e private hanno sottoscritto impegni solenni e codici di
autoregolamentazione. Non si tratta neppure di norme particolarmente
stringenti, ma si è costretti ad assistere impotenti alla loro violazione
pressoché quotidiana, e proprio da parte di coloro che le hanno
sottoscritte! Una proposta operativa per obbligare al rispetto dei codici di
autoregolamentazione sottoscritti dalle reti televisive pubbliche e private
in materia di tutela dei minori è il suo inserimento nell’elenco delle
condizioni per il rilascio delle concessioni televisive. Inoltre le
commissioni vanno riordinate e semplificate: attualmente si rischia una
sovrapposizione di competenza tra il Ministero dei beni e attività
culturali e l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. E’
necessario quindi varare una riforma delle commissioni di revisione
cinematografica incaricate di valutare la trasmissibilità dei programmi
nelle diverse fasce orarie. E’ inoltre nostra volontà proporre la
cancellazione di cartoni animati e programmi dedicati all’infanzia durante
la fascia oraria definita dagli esperti “momento del risveglio e degli
affetti familiari” (dalle 7 alle 9 del mattino). Ad introdurre l’obbligo
di mandare in onda una formula esplicita di rettifica nei casi di violazione
delle norme del codice da parte delle emittenti televisive che lo hanno
sottoscritto. Notevole importanza avranno inoltre le campagne scolastiche di
informazione ed educazione rivolte ai giovani ed alle famiglie per un uso
coretto del mezzo televisivo e delle sue capacità formative. Campagne
diffuse sulle emittenti nazionali e locali affiancate da trasmissioni ad
hoc con l’intento di educare all’uso corretto del mezzo televisivo.
On.
Davide Caparini
Responsabile Comunicazione ed Editoria
Segreteria Politica Federale
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